El pasado 2 de febrero, la Comisión Nacional de la Energía (CNE) abría, a través de su web, un proceso de consulta pública para recabar opiniones y sugerencias que pudieran incorporarse al Informe que, por encargo del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, debe elaborar antes de que finalice el mes en curso. En dicho Informe el Organismo Regulador debe proponer qué ajustes considera necesario introducir en el marco regulatorio energético y, en especial, qué cambios serán precisos para poner freno al déficit tarifario en el sector eléctrico y evitar un posible déficit estructural, para el periodo 2012-2015, en el sector del gas.
La iniciativa de la CNE, copiada de otra similar adoptada por Gran Bretaña, es cuanto menos insólita. En efecto, la CNE, que pone en marcha el proceso “con objeto de recoger las opiniones y sugerencias de todos los agentes interesados”, formula una serie de preguntas a las que es preciso responder en el plazo de ocho días naturales. Dada la complejidad de las preguntas y la urgencia con la que deben ser respondidas, no cabe duda de que además de agentes interesados, aquellos que quieran hacer aportaciones deben ser agentes muy especializados. Premura en el plazo y complejidad en la preguntas (como espinoso es el problema que se pretende resolver) que llevan a pensar que la CNE, más que ayuda quiere cubrir el expediente.
En paralelo a esta consulta, el Gobierno aprobaba, en Consejo de Ministros, un Real Decreto Ley por el cual se establecía una moratoria a los incentivos económicos (primas) a las nuevas instalaciones del régimen especial (renovables, cogeneración y residuos) y al procedimiento de preasignación, último trámite para que las empresas se puedan inscribir y recibir las sustanciales primas con las que se viene apoyando a las denominadas energías verdes o limpias y a la cogeneración. La medida no tiene carácter retroactivo, y se aplicará sólo a las nuevas instalaciones en estudio o proyecto.
En definitiva, la disposición no afectará ni a las instalaciones ya en marcha, ni las primas ya autorizadas, ni a las plantas ya inscritas en los registros de preasignación. Sí comportará la suspensión temporal e indefinida de los procedimientos de preasignación de retribución renovable y la supresión de los incentivos económicos para nuevas instalaciones.
El Gobierno justifica la decisión por "la compleja situación económica y financiera" que vive el sector y la economía española, no comprometiendo, según el responsable ministerial, ni el cumplimiento de los objetivos de las renovables fijados para 2020 ni los compromisos europeos. Esta moratoria se adopta en tanto se pone en marcha una reforma integral del sistema eléctrico español, según las mismas fuentes gubernamentales.
Según lo anunciado por el Ministro, la medida adoptada supondrá un ahorro de 160 millones de euros al año, dado que afectará, entre otros, a los proyectos que han solicitado entrar en el preregistro fotovoltaico, un total de 500 MW renovables que, por el momento, no se incorporarán.
El déficit de tarifa
El déficit tarifario es la diferencia entre el monto total recaudado por las tarifas (que fija la Administración y pagan los consumidores) y los costes reales asociados a dichas tarifas (costes de adquisición, de transporte, y distribución de la energía más las subvenciones a determinadas energías y otras actividades y servicios).
El déficit es una deuda que el Sistema, o lo que es lo mismo, los consumidores, mantienen con las empresas eléctricas, que son las que de forma temporal financian ese déficit (es evidente que el déficit tarifario no incrementa, ni tiene relación, con el Déficit Público, al menos por el momento). Este déficit tarifario pone en riesgo la viabilidad del sector eléctrico en España y los consumidores, sin remedio, tendrán que asumir, más pronto que tarde, la subida del recibo de la luz.
Si el desajuste ha alcanzado ya dimensiones verdaderamente preocupantes (24.000 millones de euros, cerca del 3% del PIB), su ritmo de crecimiento (entre los 4.000 y 5.000 millones de euros anuales) y la forma en la que las empresas tradicionales lo están financiando, no invitan a la tranquilidad. Ojalá no nos encontremos, en un plazo relativamente corto, con otro serio problema financiero (¿una nueva burbuja?).
Sea como sea, el déficit tarifario es insostenible, por los problemas que causa a las propias compañías eléctricas, porque altera la competencia, ya que si los precios de la energía no reflejan los costes, se distorsiona la demanda, la de los consumidores intermedios y finales, y porque terminará afectando a todo el sistema económico en momentos ya de por sí muy complicados.
La capacidad instalada
La demanda de electricidad se ha ido reduciendo desde el inicio de la crisis económica y no es previsible que se recupere en los próximos años. Esta caída en la demanda ha acentuado el exceso de capacidad instalada para producir energía eléctrica, que excede ampliamente a la demanda que se produce en los momentos de máximo consumo.
El sistema eléctrico español no precisa de nueva potencia para satisfacer la demanda, al menos, hasta los últimos años de la presente década y menos aún precisa de más potencia en tecnologías inmaduras, con elevados costes de producción, que necesitan de importantes primas de apoyo.
El régimen especial: las energías renovables en el contexto energético
El Régimen Especial (renovables y cogeneración) de producción de energía eléctrica se aplica a la energía eléctrica procedente de instalaciones solares, eólicas, minihidráulicas, tratamiento de residuos, biomasa y cogeneración, y se caracteriza porque estas instalaciones reciben, por su producción, el precio de mercado más una prima adicional por cada KWh que producen.
En todos los países del mundo, la energía renovable viene siendo apoyada con subvenciones, por no haber alcanzado todavía la suficiente madurez tecnológica para poder producir de forma competitiva y por los beneficios medioambientales y sociales que genera, si bien las ayudas tienden a reducirse con el paso del tiempo a fin de incentivar sus propios procesos de I+D+i.
En Europa, España, Portugal y Dinamarca son los países en los que mayor porcentaje de su producción eléctrica ha recibido subvención; España, con 6.000 millones de euros, y Alemania, con 5.600 millones, han sido los dos países que más han subvencionado, en términos absolutos, sus energías renovables; en términos relativos (considerando las subvenciones en relación al conjunto del mercado eléctrico de referencia), España se sitúa, con diferencia, a la cabeza del ranking comunitario (22,5 €/MWh consumido), siendo Alemania y Portugal los dos Estados siguientes en el escalafón (alrededor de 11 €/MWh). Países líderes en producción de energía renovable, como Dinamarca y Suecia, otorgan subvenciones entre 8 y en 3 €/MWh, respectivamente, y en el furgón de cola de las ayudas a estas energías, en términos relativos, están Reino Unido (3 €/MWh) y Francia (1 €/MWh).
A finales de 2011 había en España 36.221 MW instalados de potencia en régimen especial, lo que supone alrededor de un tercio del total de potencia instalada. Dicho régimen especial cubrió, en el periodo mencionado, alrededor de una tercera parte del consumo. Se estia que para 2012 el régimen especial obtendrá ayudas por valor de 7.220 millones de euros, de los que el 71% estarían destinados a renovables (27% a eólica y 44 % a solar) y el resto a la cogeneración y a la producción con residuos.
España ha mantenido una política energética de apoyo a las renovables cuestionable en no pocos aspectos; en éste, como en otros campos, se ha querido ganar terreno tan aceleradamente que se ha sobre-subvencionado este tipo de energía. Prueba de ello, y de las ineficiencias que ha generado son, por un lado, el sobrecoste unitario medio para el consumidor español de las renovables (22,5 €/MWh frente a los 10,7 €/MWh que soporta el consumidor alemán) y, por otro, se ha llegado al extremo de que algunas de las gigantescas plantas termosolares instaladas en nuestro país (por compañías atraídas al sector de la energía por las jugosas primas), utilizan gas natural para mantener sus instalaciones en funcionamiento durante la noche o cuando está nublado y poder, así, producir energía “renovable”. Esto, si no es fraude a secas, es fraude de ley y desde luego es una vía torticera para conseguir las suculentas primas con que este tipo de generación de energía es “premiada”.
Por otra parte, España, pese a contar con precios del mercado mayorista menores que otros países europeos, tiene una factura eléctrica superior a la media, como consecuencia de las elevadas cargas que soportan los clientes a través de las tarifas de acceso debido a las primas o mecanismos de ayuda a ciertas tecnologías de producción de electricidad poco eficientes e inmaduras, como son las tecnologías solares.
Las energías procedentes de combustibles fósiles (carbón, petróleo, gas natural) así como la energía nuclear conllevan problemas medioambientales nada despreciables; para España, además, suponen una fuerte dependencia exterior con las consiguientes consecuencias negativas para el déficit corriente (las tres cuartas partes de la energía primaria es preciso comprarla a suministradores externos lo que supone una dependencia excesiva y nos expone a un considerable riesgo por los movimientos geoestratégicos de sus productores.
Frente a las fuentes energéticas tradicionales, las energías renovables generadores de electricidad, que en su mayor parte no consumen combustible y cuya fuente de energía primaria es inagotable, presentan indudables ventajas, pues evitan problemas medioambientales (emisión de gases o contaminantes y de efecto invernadero), favorecen al desarrollo local, generan empleo y contribuyen al desarrollo tecnológico.
Pero no todo son ventajas; para empezar muchas de las tecnologías renovables –especialmente las solares- están todavía en fase de desarrollo relativamente inicial dentro de su curva de aprendizaje hacia la madurez técnica y hacia su competitividad económica autónoma frente a otras tecnologías de producción eléctrica. El incipiente desarrollo tecnológico conlleva que estas energías sean todavía caras e ineficientes, y que no puedan sobrevivir sin ayudas. Así, en España, el coste de estas fuentes de electricidad varía entre los algo más de 80 €/MWh de la energía eólica y los casi 450 €/MWh de la solar fotovoltaica, mientras que la nuclear se sitúa en unos 50 €/MWh y el ciclo combinado de gas los 60 €/MWh.
Cuadro 1.- Precios totales recibidos por los distintos tipos de energías renovables en 2011 (€/MWh)
Estas cifras recogen los precios totales= precio de mercado+ prima o subvención
Un modelo eléctrico en crisis
En consonancia con lo que estaba ocurriendo en otros países desarrollados, y en especial en la Unión Europea, a finales de la década de 1990, en España el sector eléctrico pasó de ser un sistema regulado a un sistema que opera en libre competencia en generación y comercialización, manteniéndose regulado el transporte y la distribución. Desde entonces, los cambios en las actividades de suministro se han ido modificando hasta conformar un modelo bien distinto al que estaba vigente en las décadas previas.
Por lo que a las tarifas se refiere, la separación entre actividades dio lugar a que se diferenciara entre dos intervalos del suministro:
1. Por un lado está el suministro regulado, que está sometido a las tarifas integrales y tarifas de acceso, que fija la Administración y pagan los consumidores, respectivamente, y que teóricamente incluye todos los costes de suministro.
2. Por otro, el suministro competitivo o a mercado que paga una tarifa de acceso a las redes, más otra serie de costes de contratación y servicios. El precio de la energía lo pactan libremente suministrador y cliente.
A estos cambios en la regulación del mercado hay que añadir, tal vez como más llamativo, el espectacular crecimiento de las energías renovables subvencionadas que en cinco años han pasado de cubrir el 12% de la demanda de electricidad al 26%, modificando sustancialmente la estructura de producción de energía y la operatividad del sistema, cambios que han obligado a replantearse el desarrollo de las redes de transporte y, sobre todo, de distribución para dar cabida a toda esta generación de energía eléctrica de origen renovable y altamente inestable.
El desarrollo de las energías renovables, evidentemente, no ha sido ajeno a la política de generosas subvenciones practicada en España, que ha hecho que las primas concedidas a este tipo de energías hayan pasado, en apenas un lustro, de 1.246 millones de euros en, el año 2005 a más de 7.200 millones de euros en 2011, sin que ese aumento se haya correspondido con un incremento paralelo de las tarifas abonadas capaz cubrirlo. Esto significa que la cantidad pagada a las empresas que producen esta energía renovable ha sido muy superior a los ingresos de la tarifa que se cobra al consumidor por ellas.
Esa diferencia, que como ya se ha repetido, llega actualmente a los 24.000 millones de euros, la financian, temporalmente, las empresas eléctricas tradicionales bien directamente o bien traspasando la deuda a terceros especializados que, evidentemente, cobran por sus servicios.
Es ya inaplazable un debate sereno y objetivo sobre la situación en la que se encuentran las empresas eléctricas, y el conjunto del sistema energético, en el que el problema del déficit tarifario sea elemento central. Un debate que es técnicamente complejo y fácil de contaminarse con argumentos subjetivos, interesados y demagógicos.
Es sencillo blandir el argumento de que sobre las espaldas de los consumidores recae siempre el coste de la mala gestión pública o privada, y que es esa mala gestión la que ha originado el déficit tarifario que ahora pagará la sociedad en su conjunto. Tampoco se puede ignorar que ha calado en la opinión pública la idea de que las eléctricas son un lobby que limita la competencia y actúa presionando a la Administración (gobierno de turno) en beneficio propio y en contra de los consumidores (¿es esto compatible con los datos que indican que España es el país en el que han entrado más nuevos competidores en generación eléctrica, con una importante caída de la cuota de mercado de los generadores existente?). En el extremo opuesto tampoco es difícil argüir que son las empresas eléctricas, agentes esforzados, las que prestan un servicio básico a la sociedad, y a las que la Administración se empeña en “exprimir” en beneficio del consumidor.
Argumentos en una y otra dirección, muchas veces sin apoyo teórico y empírico, que requieren, insistimos, de un debate técnico (este no es problema sobre el que se pueda tener opinión “en general”) sereno en el que participen las empresas, la Administración, el regulador, el mundo académico y los representantes de los consumidores ¿La mejor forma de abordarlo es la que ha seguido la CNE, por los requerimientos apresurados del Ministerio? Evidentemente, no.
No es un asunto fácil; pero resulta necesario tratar de explicar las razones que han originado el problema del déficit tarifario, en qué situación nos encontramos y que posibles alternativas existen; y todo ello sin demonizar a unos u otros.
Las compañías eléctricas, con las que el Sistema, como se ha dicho, tiene contraída una deuda nada despreciable (24.000 millones de euros), asumen en la actualidad el coste de su financiación, si bien actualmente el gobierno organiza subastas para financiar dicho déficit –Titulización-, cediendo los derechos de futuro cobro a terceros especializados. Dicho en otros términos, el sistema de Titulización es un proceso por el cual un bien o conjunto de bienes se transforma en un valor transferible y potencialmente negociable en un mercado secundario organizado, de manera que activos no líquidos se convierten en otros que pueden generar liquidez inmediata. A fecha de hoy, se ha titulizado algo más de la mitad del déficit tarifario o de la deuda que se tiene contraída con las compañías eléctricas.
Pero ésta sólo es una solución transitoria, que puede tener efectos secundarios (cualquier cosa que nos recuerde, aunque sea remotamente, los derivados financieros tóxicos que causaron la crisis financiera de 2008 debe ponernos en guardia) y que, por tanto, hay que poner en marcha medidas que cancelen o al menos reduzcan progresivamente la deuda viva, sin causar graves consecuencias sobre variables ya muy castigadas por la propia crisis económica: la demanda privada, el déficit público.
No parece, sin embargo, que estemos en esta senda, pues la propuesta de Orden Ministerial, que debe revisar las tarifas de acceso a partir del 1 de enero de 2012, incluye una previsión de déficit para el citado año de 5.270 millones de euros, cuando el Real Decreto-Ley 14/2010 establecía, con total precisión, que el déficit previsto por esta norma no podría superar los 1.500 millones de euros en 2012.
La factura eléctrica
Para el común de los consumidores españoles, la factura eléctrica, o recibo de la luz, es un documento en el que se refleja el coste de producir la energía que consume más los beneficios empresariales; ni sospecha ni entiende –porque nadie se lo ha explicado- que en ese aparentemente inofensivo documento se esconde el gran monstruo que amenaza con dejarle a oscuras si no paga el “extra” que debe y del que no tiene noticia: el déficit tarifario.
A ese consumidor de a pie convendría explicarle que cada vez que le de al interruptor de la luz va a tener que pagar una cantidad que es equivalente al coste de la energía ordinaria o convencional, energía que ha tenido un comportamiento bastante estable y cuyos precios en España han sido muy similares al resto de los países de la Unión Europea, incluso algo inferiores a la media, y otra cantidad por contar con energías limpios, verdes o renovables.
Todos los consumidores, incluidos los que estén acogidos a la Tarifa de Último Recurso, pagan íntegramente el precio de la energía que consumen, por lo que no hay déficit por este concepto.
Insistimos, los consumidores españoles pagan por su energía lo mismo, o menos, que el resto de los europeos; pero por tarifa de acceso, que les permite acceder a la energía eléctrica, son los que más pagan, con diferencia, fundamentalmente por el alto coste de las primas que reciben las renovables en España, especialmente de las energías solares.
¿Quiere decirse con esto que hay que prescindir de las energías renovables? Evidentemente, no. Ni las directrices comunitarias lo permiten, ni es deseable para nuestra economía (ya se argumentó al principio de este documento que la dependencia que mantiene la economía española de las energías fósiles aconsejan diversificar y explorar nuevas fuentes energéticas). Y de igual forma que no debemos suprimir las energías limpias, tampoco podemos basar todo nuestro consumo de electricidad en la procedente de centrales de energía: el equilibrio entre ambas fuentes es necesario y deseable.
La prueba de la distinta evolución de las dos partes de la factura eléctrica: acceso y energía, es que en el año 2005, el precio de la energía suponía aproximadamente el 50% de lo que pagaban los consumidores y en año 2010 fue sólo el 23%.
En estos momentos, y desde hace años, la rentabilidad de la actividad eléctrica en España, que se deriva del beneficio que obtienen las empresas, es inferior al coste de financiación de sus inversiones, por lo que el equilibrio proviene, cada vez más, de otras actividades, y sobre todo de la actividad fuera de España, dándose la paradoja de que en otros países como Estados Unidos o Gran Bretaña, las empresas eléctricas españolas consigue ratios de rentabilidad y eficiencia que le son negadas en España, al tener que soportar los costes de unas energías subvencionadas que desequilibran todo el sistema.
De cara al futuro, no es aventurado afirmar que una reducción adicional de los beneficios, mediante la aplicación de tasas a determinadas instalaciones, pondrá en riesgo su capacidad de inversión y el mantenimiento de los puestos de trabajo directos e indirectos de su actividad industrial. El efecto directo para las empresas, de cualquier tasa, es la reducción de unos beneficios que hoy están más que ajustados.
¿Cómo se ha llegado a esta situación? Ayudan a entender este aparente sinsentido las siguientes cuestiones:
- Los costes que hacen posible que la electricidad llegue a nuestros hogares, nuestras fábricas y nuestras calles, se han incrementado muy por encima de las tarifas, debido a que en estos costes se incluyen las primas que reciben las energías renovables y que suponen cerca de 7.000 millones de euros.
- La economía española, desde hace varias décadas, sufre tasas de inflación superiores a la media comunitaria. Los sucesivos gobiernos han visto en la subida de las tarifas eléctricas un factor de agravamiento del problema y han tratado de congelarlo de forma ficticia, cargando sobre las empresas y sus cifras de negocio un coste que debería haber sido computado en los Presupuestos Generales del Estado por ser el fomento de las energías renovables un elemento de política energética y de política industrial y tecnológica.
- Igualmente, los sucesivos gobiernos no han querido asumir el coste político que supondría una subida de las tarifas que se estima actualmente entre el 20 y el 25% de las mismas, dadas las repercusiones electorales que ello tendría sobre el partido que sustenta al gobierno de turno.
- La subida de las tarifas, por último, se ha temido que afectara notablemente a la competitividad de los sectores intensivos en el consumo de este input.
¿Quién es el responsable de esta situación? La primera responsable de toda esta situación, que distorsiona la realidad es, y ha sido, sin duda, la Administración que ha dejado que el agujero negro de las primas amenace con convertirse en otra burbuja de consecuencias impredecibles. Pero el resto de los agentes económicos no puede mirar a otro lado. La memoria es frágil, pero no ha pasado el tiempo suficiente como para haber olvidado los Costes de Transición a la Competencia (CTC). Los CTC trataron de reflejar aquellos costes hundidos que no iban a poder ser recuperados como consecuencia del cambio regulatorio de un sistema que garantizaba la recuperación de los costes del Marco Legal Estable (MLE) a otro en el que el establecimiento de un sistema competitivo no la garantiza. Con ello se pretendía asegurar la estabilidad financiera de las eléctricas ante el profundo cambio que se iba a producir en su funcionamiento.
Finalmente conviene recordar que aunque el mercado eléctrico español goza del marchamo de liberalizado, la realidad es que está regulado en un 90 por ciento y ello le convierte en un sector altamente intervenido, repleto de interferencias que buscan la protección de no se sabe muy bien qué y quienes (o si). Una consecuencia de ello y que debería ser revisada, es aquella que permite a más del 80% de los consumidores acogerse a la Tarifa de Último Recurso (TUR), porcentaje superior a la media europea.
La solución del inmenso problema que representa el déficit de tarifa del sector eléctrico viene dado por imperativo legal y parece del todo punto imprescindible evitar incertidumbres en una economía que ya no se puede permitir más inseguridades legales, por lo que cuanto antes se resuelva, mejor.
A modo de corolario
- Es necesario un análisis fundamentado y un debate público que trate de superar la dinámica de buenos y malos; de oponer, como antagónicas e irreconciliables, como enemigos sectarios, a las fuentes energéticas convencionales y a las energías renovables.
- Es preciso clarificar, cuánto nos cuesta cada tipo de energía y cuánto estamos dispuestos a pagar por ella. Esto ayudará a decidir la distribución de la producción por fuentes energéticas.
- Resulta imprescindible cuestionarse si las tecnologías inmaduras que amparan a algunas de las energías renovables implantadas y primadas, deben mantenerse en el actual estado operativo hasta que sean rentables o deben pasar al ámbito de la I+D+i.
- En tanto no sean rentables determinadas energías ¿el Estado tiene que asumir los costes suplementarios de las citadas energías verdes, a través de los impuestos, o son los consumidores los que deben asumirlos?
- ¿Qué capacidad instalada necesita la economía española para garantizar el abastecimiento en todo momento –las renovables son irregulares y, desgraciadamente, la tecnología actual no permite el almacenamiento-.
Mª Josefa García Grande es Coordinadora grupo de Estudio sobre Energía Fundación Gregorio Marañón
